行政综合执法初探
钟 茜
【摘要】随着我国行政执法方式改革的深入,行政综合执法已被证明是解决横向职权冲突和提高纵向行政效率的一种较为成功的制度。综合执法机构的设立，解决了行政执法过程中乱如麻絮的职权交叉问题，但自身也存在着很多问题，这就需要我们对其中的问题做进一步的探析。
【关键词】行政法 综合执法
一、行政综合执法的内涵
行政综合执法是指由依法成立或依法授权的一个行政机关综合行使由两个或两个以上相关行政机关所具有的行政职权，并能以一个整体执法主体的名义承担法律责任的一种行政执法制度。
行政综合执法是具有独立的行政主体资格并能够以自己的名义进行的行政执法。在我国，行政综合执法机构的建立有两种方式：一是依职权决定，即有关行政组织以职权决定一个综合执法机关的成立，这个决定的主体是国务院；另一是依授权决定，即在相关主体的授权下组建综合执法机关，这个授权主体一般是省级人民政府。当以其中一种方式成立综合执法机关时，它便获得了独立的行政主体资格，有法定编制和独立的经费预算，具有独立的法律人格，能够以自己的名义进行行政执法，能独立承担行政行为后果与行政诉讼责任。
行政综合执法是职能交叉的执法，这是与单独执法的最大区别。单独执法是指行政主体根据其职责权限，以专业管理法律规范为依据，单独行使其全部权力的行政执法方式。如环保部门对违反环保法规诸如噪音超标、空气污染等行为的执法；税务行政机关对税务领域行政管理法规的执法;知识产权局对专利纠纷及侵权行为的执法等。而综合执法机构则依法能够行使两个或两个以上行政机关部分执法权，是一种跨部门、跨行业行政执法管辖界限的行政执法。如在一些城市设立的巡警大队既可以行使公安机关的管理职能，也可以行使交通机关的管理职能，还可以行使工商、环保、城建等部门的管理职能。当然，综合执法一般适用于对违法行为认定较为直观、不需要专业执法知识和技术的管理领域，如城市管理。而对专业技术要求较高的检查和处罚权一般由专业行政机关单独行使行政执法权，如违反著作权法规行为的认定，则必须具备专业知识、技术和相应的检测手段、设备等，须由著作权行政管理机关行使。
行政综合执法是行政权的重新组合和调整。行政综合执法是在对现有行政权力进行解构的基础上进行重构[][1]。其行政权的构成既可以是行政职权的剥离，即将某些行政机关原来的行政权剥离出去，由综合执法机关统一行使，而原有的行政主体则失去了这部分权力，不再行使该项权力；又可以是将以前分散的行政权予以集中，以强化行政机关的管理效能。重组的目的一个方面是对行政权运行模式进行重组，让行政权的运行规范化；另一方面是行政权主体重组，让行政权主体规范化。
行政综合执法是一种制度性执法,关注日常管理与执法程序，通过将相关执法部门整合后成立综合执法部门，可以防止或减少多头执法扰民现象的发生，也可以有效地降低社会成本，提高执法效率。
二、行政综合执法面临的实践难题
（一）机构设置比较混乱，执法队伍和人员膨胀的情况并没有明显改观。在行政综合执法的过程中，全国各地的机构设置不尽相同，有的是政府的行政机关，有的是政府部门的内设机构，有的属市长、区长直接分管，有的挂靠在建委、城管，有的按公务员考录、管理，有的则是原有队伍的纠集，各地名称也不一样，有的称城市管理综合执法局，有的称行政执法检查局，有的则称支队、大队等；此外，执法服装与执法标志也各不相同。几乎是一个地区一个样，造成了某种程度上的混乱。由于目前综合执法与政府职能转变、机构改革相脱节，主要是权力的综合而非职能、机构、人员的综合，只作了处罚领域权力的简单合并，而原有职能部门仍然存在，并继续行使相关规范性文件制定、行政审批、行政许可、部分案件的处罚以及其他行政执法权力。在此情况下，为开展综合执法，往往需要新设一个综合执法机关，并不断充实执法人员，导致实施行政综合执法以后，仅仅是缓解了原有体制下“多头执法、执法扰民”的矛盾，却增加了机构和人员的编制。
（二）相互监督不到位、沟通协调不畅通。实施相对集中的行政处罚权的目的之一是为了加强执法部门与管理部门的监督约束。但事实上，管理部门的审批是独立行使的，管理部门的审批行为是否违法不在执法部门的监督范围内。在执法实践中，为了不破坏和管理部门的良好关系，争取管理部门的支持、配合，执法部门采取的方式也是对管理部门审批过的行为就认定是合法的。如在规划执法中，只要有规划部门的审批许可证，执法部门就认定建房行为合法，而不会检查该行为在事实上的合法与否。这种认定方式，实际上只对违法相对人有用，对政府部门间的违法起不到监督作用。现实中，相对集中行政处罚权的实施机关拥有的行政处罚权，已经属于行政管理的末端，其所有的行政管理职权此前分属于相关行政职能机关。由于行政管理活动的复杂性和多面性，审批权等管理权力同处罚权有千丝万缕的联系，具有协同发展的同一性。纵向分离审批权和处罚权后，双方需要从各自的职能出发，构建协调配合机制。但与此同时，还存在一种现象，即有些主管部门因为对相对集中行政处罚权制度的实施不理解，或者由于狭隘的部门利益思想，对开展这项工作不支持、不配合，采取不通报审批事项、不协同认定违法事实，不应用年检年审等手段制约违法的方法，使执法工作难以开展。
（三）不规范的行政综合执法可能导致新的职权交叉与处罚分散。相对集中的行政权只是市容管理、工商行政、交通管理等方面的行政处罚权。除划转的这部分处罚权外，市容管理、工商行政、交通管理部门还保留有其他的行政处罚权，因而这部分被划转的行政处罚权，极易与行政职能机关仍保留的行政处罚权混淆，造成界限不清，实践中很容易形成执法误区，并出现新的执法交叉或执法真空现象。
相对集中的行政处罚权应是多头执法、职责交叉、执法扰民问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象的领域，但是目前各实施行政综合执法城市很不规范，往往将一些专业性很强的处罚权，如环境保护、城市规划等方面的行政处罚权也包括在其中。如环境噪音管理中，本来处罚权就属于不同的执法部门，已经存在多头执法、职责交叉、执法扰民等问题，实施相对集中行政处罚，不但没有把分散的处罚权集中起来，反而把环保部门管理的环境噪声管理分散划转为环保部门和城管执法部门，造成职能的进一步分化，执法成本的相应提高。
（四）行政综合执法人员的素质难以适应综合执法的要求。综合执法由于是将几种甚至几十种行政权力综合在一个机关行使，打破了过去的专业管理分工模式，这对行政管理的专业化问题本身是个挑战。而现有执法人员的素质能否适应这种挑战，也是一个非常值得关注的问题。现有的城市行政综合执法部门队伍的组建往往采用“新瓶装旧酒”的方式，综合执法人员并不熟悉其他领域的法律、法规。自身素质和执法能力并不“综合”和全面，难以保障执法的质量和让行政相对人信任。长期以来，有些执法人员总认为自己代表法律、是管人的，在社会上的地位要高人一等。他们可以随意对他人发号施令，动辄训斥、罚款，却不允许他人申辩、反驳，执法者语言粗鲁，态度恶劣，不讲道理，越权执法，最后导致执法者与被执法者之间矛盾激化，酿成悲剧[][2]。
（五）专业技术鉴定机构不独立。在行政执法过程中，许多违法行为的确定、行政处罚决定的作出都必须依靠专业技术鉴定。按照现在的行政管理体制，行政机关不仅要履行行政执法权，还要负责解决与行政执法相关的技术问题。因此，不少行政机关都设置了附属的技术检验、鉴定机构，为所在部门的行政执法活动提供技术服务。而相对集中行政处罚部门出现后，原有的专业技术检验、鉴定机构大部分仍是行政职能机关的下属事业单位，甚至是由行政职能机关直接来鉴定。相对集中行政处罚权实施机关对于需要技术分析、鉴定、检测的违法案件，除小部分可以委托社会中介机构进行鉴定外，大部分还得求助于行政职能机关。技术检验、鉴定机构隶属于行政机关，容易引发行政相对人对技术检验、鉴定结论的不信任感，而且这种机制很容易造成行政职能机关对相对集中行政处罚权的主导，不利于相对集中行政处罚权实施机关独立行使职权。
（六）立法工作相对滞后。相对集中行政处罚权制度既然对现有法律、法规进行了调整，就不再是把已有的法律、法规汇编成册这么简单的事情，需要对这些被调整的法律、法规重新界定调整，也就是要加强新的立法工作。而目前国家立法中，除了《行政处罚法》的原则性规定外，还没有一部权威性的法律对存在的法律问题予以规范，立法工作明显滞后于实践活动。一是没有解决立法权的法律问题。开展相对集中行政处罚权工作的城市为了规范本地的运作，围绕实施相对集中行政处罚权制度各自制定了一系列规范文件。但是除了国务院规定的较大城市具有立法权外，大部分城市本身不具有立法权，这些文件中有许多并不属于政府规章以上的法律性文件；即使是规章，由于这些规章无法律、法规作立法依据，不足以规范相对集中行政处罚权工作中出现的各种新情况、新问题。随着相对集中行政处罚权工作的全面展开，若无法律的全面规范，具体操作难免陷入无序甚至混乱的境地。二是不能明确设定行政处罚权，缺乏执法的延续性。《行政处罚法》明确规定实行相对集中行政处罚权的机关可以行使除限制人身自由以外的警告、罚款、没收违法所得和非法财物、责令停产、停业、暂扣许可证和执照等行政处罚权，不过，责令停产停业、暂扣许可证等行政处罚权必须由地方性法规设定，政府规章不能设定。而现在开展相对集中行政处罚权都是以省、市政府“令”的形式发布，有的城市甚至以“通告”的规范性文件来确定。因此，具体执法工作中，通常只能使用警告、罚款，如果使用责令停产、停业、暂扣许可证和执照等处罚种类就是违法行为，从而限制了执法手段，减少了处罚的延续性，降低了执法效率，同时，增加了执法部门与主管部门不协调，进一步削弱了执法部门的主管作用。
我国行政综合执法工作任重而道远，肩负着建设法治政府责任的一部分。虽然目前在实践中还存在着很多问题，但是实践的问题就要在实践中解决，相信其前景是十分光明的。
（作者系新城法院民二庭书记员）